Lors de la séance du 24 février 2015, la Commission des affaires étrangères du Parlement européen avait remarqué la nécessité de rendre la politique étrangère de l’Union plus ambitieuse, proactive, crédible et stratégique. Face aux limites tracées par les traités, par les capacités des États membres, et par leurs intérêts intérieurs, la mise en place d’une politique de sécurité et de défense commune reste très difficile. En procédant par étapes, en premier lieu, cet article veut montrer les priorités tracées par les programmes de politique étrangère face aux nouveaux défis qui se présent dans l’agenda de l’Union, surtout la crise migratoire dans la Méditerranée. Ensuite, il y aura un approfondissement sur les limites de la PSDC, imposées par le Traité de l’Union européenne (TUE). Enfin, nous allons analyser l’opération EUNAVFOR MED, en soulignant l’impact des limites dans le cas concret.
Les nouvelles priorités pour la politique de sécurité et de défense commune
La politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l’Union européenne fait partie intégrante de sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Elle inclut la définition progressive d’une politique européenne de défense commune qui a pour objectif de permettre à l’UE de développer ses capacités militaires et de déployer des missions à l’extérieur de ses frontières à des fins de maintien de la paix, de prévention des conflits et de renforcement de la sécurité internationale, conformément aux principes de la charte des Nations unies. Dès 1992, le traité de Maastricht prévoit une politique de sécurité et de défense commune. Cependant, une opposition britannique, qui voyait dans la PSDC une concurrence directe de l’OTAN, avait empêché sa mise en œuvre. Ce n’est qu’après le sommet franco-britannique de Saint-Malo du 4 décembre 1998 que la situation se débloque, et naît la PESC: la «Politique européenne de sécurité et de défense».
Les décisions relatives à la PSDC, qui est l’instrument opérationnel de la PESC, sont adoptées par le Conseil de l’Union européenne à l’unanimité. C’est le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité qui est chargé de proposer et de mettre en œuvre les décisions concernant la PSDC.
Au début du 2015, la commission des affaires étrangères du Parlement européen avait fait valoir que la PESC devait se fonder sur trois points fondamentaux:
– . Soutenir les voisins orientaux et contenir la Russie: le but était d’investir sur l’indépendance, la souveraineté, l’économie, et la démocratisation des pays qui souhaitent s’approcher à l’Union.
-. Renforcer la sécurité et la stabilisation des pays voisins du sud: avec l’objectif de promouvoir la sécurité, la démocratie, les droits de l’homme et la protection des minorités ethniques et religieuses.
-. Améliorer la défense et la sécurité: la finalité était d’exhorter tous les États membres à s’engager plus pour la réalisation d’une politique étrangère efficace et effective.
Dans le but de répondre aux nouveaux scénarios géostratégiques, aux menaces et aux défis mondiaux, quelques mois plus tard les députés avaient demandé l’adoption d’une stratégie commune pour relever les nouveaux défis de la sécurité de l’UE. En effet la commission des affaires étrangères avait mis l’accent sur deux questions fondamentales. D’un côté, la capacité de l’Union à intervenir sur l’ensemble du spectre de gestion de crise et non se focaliser uniquement sur les instruments d’après-crise (ou de sortie de crise), et d’un autre côté, l’aptitude des États membre à faire preuve d’un engagement et d’une solidarité accrus pour fournir des forces au niveau économique et militaire. Face aux nouveaux défis, aussi le Conseil européen a décidé de se prononcer. En effet, le 23 avril 2015, au nom des principes de l’Union européenne, le Conseil européen, lors d’une réunion extraordinaire, a déclaré que la priorité était la gestion de la crise dans la Méditerranée, et qu’il fallait s’engager à :
-. Renforcer la présence en mer en améliorant les opérations Triton et Poséidon,
-. Lutter contre les trafiquants dans le respect du droit international en exhortant les États membres à collaborer avec l’Europol, Frontex, le Bureau européen d’appui en matière d’asile (EASO) et Eurojust,
-. Prévenir les flux migratoires irréguliers en intensifiant la coopération avec les partenaires africains, et avec la Turquie,
-. Renforcer la solidarité et les responsabilités internes à plusieurs niveaux afin de garantir la sécurité de l’Union.
Les déclarations sont devenues des conclusions officielles le 18 mai 2015. Le Conseil s’était bien rendu compte qu’il fallait établir des objectifs pour la PSDC. Ce jour-là, il avait souligné l’importante contribution qu’apportent les missions et opérations PSDC à la paix et à la stabilité internationales, mais il avait également déclaré la nécessité d’une amélioration de l’efficacité, de l’impact et de la visibilité. En effet, l’un des buts fondamentaux était le renforcement du développement des capacités en termes de cyberdéfense, d’incrémentation de la force industrielle, et de la technologie pour faire face aux nouveaux défis.
Au final, nous pouvons dire que, pendant la première moitié de 2015, les institutions ont voulu l’amélioration de la politique étrangère européenne en termes pratiques. Pour cette raison, les commissions parlementaires, le Conseil européen, et le Conseil de l’Europe ont décidé d’entreprendre un chemin afin de rendre la politique de sécurité et de défense vraiment «commune». De ce point de vue, nous pouvons alors affirmer que au niveau institutionnel il y l’engagement de poursuivre le programme commencé à Saint-Malo en 1998. Cependant, il semble important de clarifier les limites imposées par le traité sur l’Union européenne (TUE), qui freinent toutes sortes d’initiatives qui pourraient rendre l’Union européenne une puissance capable d’être en mesure de garantir la sécurité non seulement à l’intérieur, mais aussi à l’extérieur des frontières communautaires.
Not about defence not about common: les limites posées par le TUE
La réévaluation de l’Europe en tant qu’acteur capable de promouvoir un programme de défense et de sécurité a eu lieu après la crise des Balkans dans les années 90. L’initiative avait été prise par le Royaume-Uni et la France avec la déclaration de Saint-Malo, où a été créée la PESD, qui devint plus tard une partie du traité de Lisbonne en 2008, avec le nom de PSDC (politique de sécurité et de défense commune). La PSDC est née en raison de différentes tensions: la contrainte entre la France et le Royaume-Uni sur la direction de la politique étrangère, la tension entre l’UE et des États-Unis sur les mesures à adopter lors d’un conflit, et celle entre les pays pro-OTAN et les pays de l’Est. La mise en place d’une politique de défense était nécessaire pour créer un programme capable de mettre d’accord les pays de l’Union. Cependant, même après la déclaration Saint Malo les tensions n’ont pas terminées.
Les causes des faiblesses de l’action extérieure est à retracer dans l’art. 42 et 43 du Traité sur l’Union européenne: en regardant l’art. 42§7 le sujet de la défense est déjà mis en question:
La politique de l’Union au sens de la présente section n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres, elle respecte les obligations découlant du traité de l’ Atlantique Nord pour certains États membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre.
Ceci montre que les États membres veulent que la PSDC ne change pas ni leurs politiques étrangères, ni les relations déjà établies avec l’OTAN. Donc la PSDC est admise dans le cas où elle supporte les politiques de l’OTAN ou des États membres, dans la mesure où elle aide ceux-ci dans des missions qui résultent trop coûteuses, ou dans le cas où un État n’est pas capable ou disposé à agir. Alors c’est clair que personne ne veut que la PSDC puisse être considérée comme une menace pour les intérêts domestiques.
De plus, l’art. 43 affirme que les missions dans lesquelles l’UE peut s’engager doivent être visées par:
[…] recours à des moyens civils et militaires, incluent les actions conjointes en matière de désarmement, les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de conseil et d’assistance en matière militaire, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises, y compris les missions de rétablissement de la paix et les opérations de stabilisation à la fin des conflits. Toutes ces missions peuvent contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire.
Il faut considérer que le PDSC n’a pas les moyens et les «capabilities» pour gérer un conflit à grande échelle pour les raisons citées ci-dessus. Par conséquence, toutes opérations entreprises par l’UE ont besoin d’un support «extérieur». Ceci signifie que les opérations nécessitent d’une coopération avec l’ONU, ou l’OTAN.
En ce qui concerne le common, il faut considérer trois point fondamentaux:
-. Selon le TUE les États vont contribuer aux opérations de façon volontaire,
-.Le Danemark a exprimé depuis le début qu’il ne veut pas participer à l’élaboration et à l’implémentation des actions de la PDSC,
-.Les États ont différentes capacités militaires, et en plus mettent à disposition de la PDSC des moyens qui ne sont pas vraiment proportionnés à leurs capacités.
Ceci montre qu’au final, tout comme l’ont fait remarqué les députés, la PDSC a besoin d’être restructurée, harmonisée, et prise en considération par tous les États membres afin de pouvoir garantir la sécurité de l’Union.
Le cas de EUNAVFOR MED
L’opération EUNAVFOR MED( cf. article de Nea say de Eulogos) c’est une mission menée par l’UE dans la Méditerranée, suite aux naufrages qui ont fait plusieurs victimes. Le 18 mai 2015 les ministres des affaires étrangères et de la défense des États membres ont décidé de mettre en place une opération navale visant à démanteler les réseaux de passeurs en Méditerranée afin de sauver des vies en mer. Cette opération fait partie de la PSDC, et veut répondre au besoin immédiat de sauver des vies en mer, faire face aux situations d’urgence et combattre la migration clandestine. Le but était aussi de tester l’efficacité de la PSDC et de la conformer aux nouvelles menaces. Le 23 avril 2015 le Conseil avait annoncé que l’Union aurait mobilisé tous les efforts pour prévenir d’autres naufrages, et que cette opération aurait commencé en juin. EUNAVFOR Med se déroule conformément aux objectifs politiques, stratégiques et politico-militaires de la PSDC dans le but de prévenir la traite des êtres humains dans la Méditerranée et contribuer à la réduction de la perte supplémentaire de vies en mer.
L’opération a été composée de trois phases :
-. La première phase se concentre sur la surveillance et l’évaluation de la traie humaine et ses réseaux dans la Méditerranée centrale du Sud (du 22 juin au 7 octobre 2015).
-. La seconde phase de l’opération prévoit la recherche et, si nécessaire, le détournement de navires suspects (phase en course).
-. La troisième phase, encore à planifier, permettrait l’élimination des navires et les ressources connexes, et d’appréhender les passeurs et les trafiquants. Pour cette phase il faut attendre la résolution du Conseil de Sécurité de l’ONU.
Au début de l’opération 22 sur 28 des États membres ont contribué avec une aide logistique et économique. Le budget pour l’opération est de 11,82 millions d’euros, prévu pour une période de 12 mois après que la capacité opérationnelle totale aura été atteinte, il avait été approuvé et contrôlé par le comité institué dans le cadre du mécanisme Athéna et constitué de représentants des États membres. Lors de la première phase 7 pays sur les 22 participants ont mobilisé des navires: l’Italie (avec l’ITS Cavour), la Belgique (frégate Karel Doorman), la France (frégate La Fayette), la Slovénie (patrouilleur Svetlyak), l’Espagne (frégate Santa Maria), l’Allemagne (navire Berlin) et le Royaume Uni (frégate type 23). Pendant la deuxième phase de l’opération, commencée le 8 octobre, 2 États de l’Union se sont ajoutés à l’opération en mer, et 7 moyens aériens en plus ont été déployés.
Tout comme affirmé ci-dessus l’Union européenne n’a pas créé cette opération en tant qu’ «Union»; les États qui sont en train de participer sont les Etats qui veulent plus que les autres contenir les flux migratoires dans leurs territoires. De plus, les moyens déployés ne sont pas du même niveau: des États ont donné des navires, d’autres des forces aériennes, d’autres des forces navales et aériennes, et d’autres ont contribué au niveau financier. Maintenant l’opération reste coincée entre deux limites: d’un côté, à Rome (centre opérationnel de l’opération) ils attendent l’autorisation du Conseil de Sécurité pour commencer la troisième phase de la mission, de l’autre côté, le 16 février 2016 il y a aussi les navires de l’OTAN dans la Méditerranée, et jusqu’à maintenant il n’y a aucun niveau de coopération entre les deux opérations, même si le but est le même. La nécessité de l’intervention de l’OTAN n’est pas un événement exceptionnel, car à cause des limites posés par les articles 42 et 43 du TUE il faut encore une aide «militaire» (cet argument sera développé dans un prochain article). A ce point il ne nous reste qu’à nous demander quel type de puissance est l’Union européenne, et surtout quelle seront les évolutions pour l’amélioration de la PSDC.
Maria Elena Argano
En savoir plus:
-. Stephan Keukeleire, Tom Delreux, The Foreign Policy of the European Union, “The common security and defence policy”, Palgrave Macmillan, The European Union Series, 2014, pp. 172-195
-. Commission des affaires étrangères «L’UE doit libérer son potentiel interne pour façonner les politiques internationales» : http://www.europarl.europa.eu/news/fr/news-room/20150223IPR24718/Lib%C3%A9rer-le-potentiel-interne-de-l’UE-pour-fa%C3%A7onner-la-politique-internationale
-. Commission des affaires étrangères «L’UE doit s’adapter sans plus tarder aux nouveaux défis de sécurité » : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+IM-PRESS+20150309IPR32555+0+DOC+XML+V0//FR
-. Conseil de l’Union européenne «Conclusions du Conseil sur la PSDC» : http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8971-2015-INIT/fr/pdf
-. Conseil européen et Conseil de l’Union européenne «Réunion extraordinaire du Conseil européen – déclarations» : http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2015/04/23-special-euco-statement/
-. Articles de Nea say de Eulogos sur EUNAVFOR MED http://www.eu-logos.org/eu-logos_nea-say.php?idr=4&idnl=3720&nea=170&lang=fra&arch=0&term=0
-. Site de l’EEAS «Lutte contre le trafic de clandestins en Méditerranée : l’UE décide de mener une opération navale»: http://eeas.europa.eu/top_stories/2015/190515_fac_defence_fr.htm
-. Site de l’EEAS «Force Naval de l’Union européenne – Méditerranée Opération Sophia » : http://www.eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eunavfor med/pdf/factsheet_eunavfor_med_en.pdf
-. Ministero della difesa della Repubblica italiana, «EUNAVFOR MED operation Sophia»: http://www.difesa.it/OperazioniMilitari/op_intern_corso/eunavfor_med/Pagine/default.aspx
-. Site de l’EEAS «EUNAVFOR MED operation Sophia»: http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eunavfor-med/index_en.htm
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