« Nous sommes tous migrants. La plupart d’entre nous ne vivons pas dans le lieu de naissance de nos quatre grands-parents et nous avons donc presque tous une expérience migratoire à moins de deux générations… Nous traitons aujourd’hui la migration comme s’il s’agissait d’une anomalie, comme si la norme était la sédentarité, comme si, dans un monde qui répondrait aux besoins de chacun, il ne devrait plus se produire de migrations. Pourtant, il faut être bien conscient que c’est la migration qui a toujours été et qui demeure la norme, et que la sédentarité est, pour le plus grand nombre d’entre nous, transitoire, éphémère » (François Crépeau, Suisse, 9 septembre 2013).
De tous temps la migration a existé. Elle a constitué, et continue de constituer, une réponse habituelle et logique aux bouleversements des conditions de vie. Or, celles-ci dépendent fortement de l’environnement des individus et des sociétés. Dit autrement, l’environnement, en impactant les conditions de vie, affecte les migrations. Le changement climatique ne fait que mettre en lumière et exacerber cette réalité.
Débat sémantique autour de la qualification des victimes du changement climatique : une instrumentalisation du phénomène
Le débat autour des « victimes » du changement climatique et de leur protection est d’abord un débat sémantique. Il n’existe pas de qualification consensuelle des personnes déracinées par les conséquences du dérèglement climatique. Le terme utilisé résulte le plus souvent d’une instrumentalisation du phénomène.
Le droit international distingue traditionnellement « réfugié », « déplacé » et « migrant ». Si les deux premiers termes sont relatifs à des migrations forcées, le dernier implique l’idée d’un départ volontaire.
Selon l’OCDE, l’appellation « migrant » est un terme générique qui désigne toute personne se déplaçant d’un État à un autre avec l’attention d’y rester un minimum de temps (définition qui exclut les touristes et les voyages d’affaire). Le terme recouvre donc les migrations temporaires et permanentes (à partir d’un an de résidence au moins dans un autre État), que ces dernières s’effectuent à l’aide d’un document légal de voyage (visa, titre de séjour, statut de réfugié) ou sans papiers. Par ailleurs, le terme « migrant » peut également être utilisé dans les situations de flux migratoires mixtes (migrants volontaires et forcés empruntant les mêmes routes migratoires).
Cependant, le terme « migrant » est de plus en plus couramment utilisé pour désigner spécifiquement les départs volontaires (travailleurs temporaires, regroupement familial). Cette acceptation permet aux États de justifier la fermeture de leurs frontières et la sélection des migrants, sur le modèle de la green card américaine et de la « carte bleue » européenne : les « migrants » ne fuyant par leurs pays par nécessité, les refouler ne comporte pas de dimension immorale difficilement justifiable.
Le terme de « réfugié » renvoi au statut élaboré dans la Convention relative au statut des réfugiés, signée à Genève le 28 juillet 1951 : personne « craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques » et qui se trouve hors de son pays.
La notion de persécution renvoie à un élément intentionnel, destiné à porter préjudice. Or, si les facteurs environnementaux peuvent porter préjudice, il paraît évident que l’élément intentionnel est absent. De plus, le statut de réfugié impose que la persécution cible un groupe particulier, et que ce groupe soit persécuté précisément en raison de sa particularité. Encore une fois, le changement climatique affecte indistinctement les communautés et les individus.
En conséquence, l’appellation « réfugié » est rejetée par beaucoup de spécialistes de la question, considérant que les personnes affectées par le changement climatique ne remplissent pas les conditions légales du statut de réfugié. Ce qui n’exclut évidemment pas le droit à une protection international, mais pas en tant que « réfugié climatique ». Ce terme, très employé par les ONG humanitaires pour tenter d’attirer l’attention de l’opinion publique sur le phénomène et sur leurs activités, est rejeté par les États, qui y voient le risque d’une responsabilité internationale supplémentaire à supporter. Les États se méfient d’autant plus que le nombre de « réfugiés climatiques » pourrait s’avérer exponentiel.
Le Haut-Commissariat aux réfugiés des Nations unies (UNHCR) définit un « déplacé » par extension du statut de réfugié : un individu persécuté mais qui n’a pas traversé les frontières internationales pour chercher asile dans un autre pays. Même s’ils ont fui pour des raisons similaires à celles des réfugiés (conflit armé, violence généralisée, violations des droits humains), les déplacés internes demeurent légalement sous la protection de leur propre gouvernement, ce gouvernement constituant parfois la cause même de leur fuite. Ils ne bénéficient donc pas du statut international de réfugié.
Bien que majoritaires dans le cadre des migrations dues au changement climatiques, les déplacés n’attirent que peu l’attention des médias et des gouvernements, notamment parce qu’ils n’engendrent pas des problèmes de sécurité régionale en l’absence d’un franchissement en grand nombre, légal ou illégal, de frontières étatiques.
Quel que soit le terme utilisé, ils évincent tous de la réflexion les populations les plus vulnérables au changement climatique, bien souvent « prises au piège » car ne disposant pas des ressources suffisantes pour pouvoir migrer. Ces individus se retrouvent entraînés dans un cercle vicieux entre dégradation de l’environnement et pauvreté, qui interroge sérieusement la manière parcellaire dont le changement climatique et ses conséquences sont envisagés au sein de la gouvernance mondiale.
« Réfugié climatique » : une simplification réductrice et stigmatisante
L’expression de « réfugiés environnementaux » a fait son apparition officielle dans le rapport du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) de 1985. Celui-ci les définis alors comme « ceux qui sont forcés de quitter leur lieu de vie temporairement ou de façon permanente à cause d’une rupture environnementale (d’origine naturelle ou humaine) qui a mis en péril leur existence ou sérieusement affecté leurs conditions de vie ».
Cette définition a été largement critiquée par la suite dans la mesure où il sous-entend une relation simpliste entre changement climatique et migration. Il tend également à évacuer la diversité des phénomènes migratoires induits par le changement climatique : migrations temporaires ou permanentes, nationales ou internationales, plus ou moins volontaires ou forcées …
Au contraire, le changement climatique souligne la complexité inhérente à tout phénomène migratoire : facteurs politiques, sécuritaires, économiques, sociaux, familiaux, environnementaux, démographiques, culturels, linguistiques, géographiques et historiques interagissent pour entraîner la décision de migrer. Il est particulièrement difficile d’affirmer dans quelle mesure le changement climatique peut « forcer » un individu à migrer plutôt que simplement l’influencer. Et plus les recherches sur le sujet affinent les connaissances que nous avons des interactions entre l’être humain et son environnement, plus cette complexité apparaît comme fondamentale et irréductible.
De surcroît, le terme de « réfugié » est le plus souvent rejeté par les populations à qui on tente de l’appliquer, qui le jugent réducteur et non protecteur, et ce d’autant plus que le lien entre le changement climatique et leur situation est souvent ignoré ou non-ressenti. Force est d’admettre que les discours autour du thème « changement climatique et migration » est un discours sur les migrants, et non un discours des migrants. En règle générale, ceux-ci ne sont pas invités à témoigner lors des tables rondes et des négociations diplomatiques. C’est d’autant plus vrai que, étant particulièrement vulnérables, ils pâtissent d’un moindre accès aux ressources médiatiques et politiques.
Ce sentiment est renforcé par l’application exclusive du terme « réfugié » aux populations des pays en développement. Après le passage de l’ouragan Katrina aux États-Unis en 2005, ou de la tempête Xynthia en France en 2010, les médias ont parlé de « victimes » de « sinistrés », de « survivants » ou de « rescapés », mais jamais de « réfugiés climatiques ». Aux États-Unis, devant l’insistance de certains journalistes à parler de « réfugiés », il a même fallut l’intervention du Président Georges W. Bush pour affirmer que les populations touchées n’étaient pas des « réfugiés climatiques » mais des « américains qui ont besoin de l’aide et de l’amour et de la compassion » (sic !) de leurs compatriotes.
Le chercheur indien B. S. Chimni l’exprime bien : « les études des migrations forcées cherchent toujours à signifier l’Autre »[i]. Cette condescendance occidentale qui domine dans les instances gouvernementales internationales est plutôt mal acceptée par les responsables des « pays pauvres », qui apparaissent à la fois comme les plus vulnérables aux conséquences du changement climatique, et comme une potentielle « menace migratoire » pour les pays développés.
La protection des migrants dépend de la manière d’envisager le changement climatique
Le terme utilisé pour décrire le phénomène migratoire associé au changement climatique dépend également de la manière d’aborder le changement climatique de manière générale. Le débat, largement défini par les ONG et les chercheurs, s’articule souvent autour de trois arguments.
En premier lieu, il s’agit d’aborder le changement climatique sous l’angle de la solidarité internationale. Les États ont le devoir de protéger des individus vulnérables au nom du principe universel et inaliénable des droits fondamentaux. Le terme de « réfugié climatique » sera donc privilégié, même si une approche par l’expression de « déplacé climatique » peut également permettre aux État de respecter leurs engagements internationaux en matière de droits humains, tout en évitant de devoir accueillir et réinstaller des millions d’individus sur leur propre territoire.
En second lieu, le changement climatique peut être abordé en termes de responsabilité. Alors que les États développés et industrialisés, « pollueurs historiques », sont responsables d’une grande partie des gaz à effet de serre émis dans l’atmosphère depuis le XVIIIe siècle, les pays en développement et les pays les moins avancées en subissent les effets de manière disproportionnée. Les « réfugiés climatiques » apparaissent dès lors comme les premières victimes d’une « injustice climatique » mondiale, que les fautifs se doivent de réparer, notamment à travers les aides publiques au développement durable et les aides humanitaires d’urgence. Le terme de « réfugié » est ici beaucoup plus percutant que celui de « déplacé », dans la mesure où sa dimension internationale implique en creux une responsabilité des États développés, même éloignés géographiquement.
En troisième lieu, une approche du changement climatique du point de vue de la sécurité est parfois utilisée. Celle-ci met l’accent sur les menaces constituées par les migrations environnementales : menaces identitaires liées au mélange des cultures et des religions, menaces économiques liées à une saturation (supposée) du marché du travail, menaces criminelles liées à l’implantation de réseaux terroristes et de criminalité organisée dans les pays développés par les « faux réfugiés », menaces alimentaires lorsque les pays d’arrivé des migrants est déjà à peine autosuffisant. Dans ce contexte, le terme de « migrant », associé à l’absence de légitimité, à l’abus voire à l’illégalité, est bien plus souvent privilégié.
Un tel discours sécuritaire constitue un argument puissant qui se nourrit des peurs instinctives et permet de donner au changement climatique une plus grande gravité, et une plus grande portée aux discours. C’est ainsi que certaines ONG ou chercheurs ont pu contribuer à la sécurisation du phénomène des migrations environnementales en espérant attirer l’attention des dirigeants et du grand public. Cette stratégie s’est révélée payante dans la mesure où elle a permis d’inscrire « les impacts du changement climatique sur la paix et la sécurité internationale » à l’ordre du jour du Conseil de sécurité des Nations unies (en 2007, 2011 et juillet 2015). Le 14 octobre 2015 s’est aussi tenue à Paris, dans le cadre de l’organisation de la COP21, la première conférence internationale réunissant des ministres et des responsables de la Défense autour des questions climatiques. Toutefois, il n’est jamais sans risque de jouer avec les sentiments xénophobes.
De plus, force est de constater que les politiques sécuritaires visent à réagir aux menaces existantes plutôt qu’à anticiper celles-ci : le Moyen-Orient n’est apparu comme une priorité sur l’agenda politique américain et international qu’après l’attentat du 11 septembre 2001. De même, le conflit en Syrie ne préoccupe véritablement les dirigeants européens que depuis qu’il est identifié comme la racine profonde de la « crise migratoire » avec laquelle l’Union européenne se débat maladroitement, et depuis que la Russie bombarde sans distinction tous les adversaires du régime de Bachar el-Assad.
Il est bien plus probable que l’approche sécuritaire du changement climatique entraîne une la construction de murs et de grillages plutôt que la mise en place de politiques de développement durable et d’adaptation. Au final, cette stratégie pourrait s’avérer contre-productive, en aboutissant à un repli des communautés nationales sur elles-mêmes, puisque le questionnement principal passe de « comment protéger ces émigrants » à « comment se protéger de ces immigrants » pour reprendre une réflexion de Luc Legoux, maître de conférences à l’Université Paris I.
Le changement climatique comme cause des migrations : approche simpliste pour des estimations biaisées
Quoi qu’il en soit, les termes utilisés pour décrire le phénomène migratoire associé au changement climatique sont révélateurs d’une approche biaisée de la question : ils s’intéressent au changement climatique comme cause unique, ou en tout cas prédominante, de nouvelles migrations.
C’est cette approche biaisée qui explique en partie les écarts énormes qui existent entre les différentes estimations des déracinés actuels et les prévisions du nombre de futurs « réfugiés climatiques » ou « migrants environnementaux ». Ainsi, quand le rapport Stern sur l’économie du changement climatique, remis au gouvernement britannique en 2006, prévoit 150 à 200 millions de déracinés d’ici à 2050, le rapport de 2007 de Christian Aid va jusqu’à à 300 millions.
Actuellement, les travaux les plus crédibles sont sans doute ceux développés par le Conseil Norvégien pour les Réfugiés. Ce dernier a rendu son dernier rapport annuel Global Estimates le 20 juillet 2015. Cependant, même fiables, ces travaux ne prennent en compte que les personnes migrant à la suite de catastrophes naturelles. Les migrations induites par des dégradations plus lentes de l’environnement ne sont pas prises en compte, sans parler des migrations induites par des conflits provoqués en partie par le changement climatique.
De fait, un des plus gros obstacles réside dans l’impossibilité d’isoler le changement climatique comme facteur unique et certain de migration. L’interconnexion des facteurs se retrouve dans les routes migratoires empruntées : le changement climatique créer rarement des itinéraires distincts.
Autre difficulté : comment estimer qu’un évènement météorologique extrême relève ou non du changement climatique ? Il est, de ce point de vue, certainement plus pertinent de parler de migration « environnementale » plutôt que « climatique », la première catégorie englobant la seconde.
En outre, la plupart des travaux n’incluent pas de chiffres concernant les déplacés internes. Cette lacune s’explique essentiellement par des difficultés méthodologiques : les migrations internes sont très mal documentées, surtout dans les pays en développement. Or, sans base empirique fiable sur la situation actuelle, il est plus qu’hasardeux de proposer des prévisions crédibles.
Enfin, les prévisions sont, la majorité du temps, calculées toutes choses égales par ailleurs, devant l’impossibilité technique de prendre en compte un nombre infini de variable. Sauf que cette approche a pour effet, entre autres choses, d’ignorer l’impact des décisions politiques qui pourront être prises, en matière de diminution de la quantité de gaz à effet de serre présente dans l’atmosphère ou d’adaptation au changement climatique par exemple.
« Réfugié climatique » : terminologie autocentrée des pays du Nord
Le débat sémantique actuel tente d’isoler le changement climatique comme cause des migrations, quand il faudrait sans doute reprendre l’approche en termes de scénarii des catégories déjà existantes : un « réfugié » fuit son État à cause d’une persécution intentionnelle perpétrée envers le groupe auquel il appartient ; un « déplacé » fuit une persécution à l’intérieur de son propre État.
L’application des appellations « réfugié » et « déplacé » aux victimes du changement climatique soulève plusieurs difficultés juridiques majeures comme nous l’avons vu. À l’inverse, le terme plus générique de « migrants » reste justifié, dans la mesure où il désigne un individu qui se déplace à la recherche de meilleures conditions de vie. C’est vrai pour toute personne dont les conditions de vie sont bouleversées par le changement climatique, même si le départ est motivé par une dégradation des conditions de vie sur place (y compris si celle-ci rend le milieu inhabitable) plutôt que par la recherche d’une qualité de vie supérieure ailleurs.
Cependant, les populations et gouvernements occidentaux montrent quelques difficultés à envisager les migrations comme résultant d’abord de facteurs qui poussent les populations à partir (« push factors ») plutôt que de facteurs qui les attirent sur place (« pull factors »). Les discours populistes et xénophobes sur les « migrants environnementaux » qui souhaitent profiter des allocations des États providences du Nord n’y sont pas étrangers (alors même que la plupart du temps les migrants n’ont qu’une connaissance très limité, sinon aucune, des droits sociaux dans chacun des États européens).
Par ailleurs, qualifier tout sinistré de « réfugié climatique » serait réduire l’éventail de ses possibilités à la fuite. Comme l’écrit, en 2010, François Gemenne, chercheur spécialiste des migrations environnementales : « en décrivant systématiquement la migration comme le seul recours possible des populations, leur seule échappatoire face aux dangers du changement climatique, [la rhétorique de la vulnérabilité] risque pourtant de constituer un handicap considérable aux efforts d’adaptation entrepris ». Une rhétorique de l’impuissance peut devenir auto-réalisatrice.
François Gemenne a montré dans son étude empirique sur l’atoll du Tuvalu[ii] à quel point la perception occidentale du phénomène climatique observé dans le Pacifique Sud – la montée du niveau des océans menace l’existence même des petits États insulaires – est bien éloignée de celle des premiers concernés.
Pour les occidentaux, ces îles sont rapidement devenues « l’incarnation terrestre du changement climatique », et ses habitants l’incarnation du visage des nouveaux « réfugiés climatiques ». Les pays développés adoptent une lecture déterministe où la vulnérabilité environnementale devient une vulnérabilité sociale : « l’existence de « migrants climatiques », victimes impuissantes du réchauffement global, doit amener les pays industrialisés à une action résolue contre le changement climatique ».
Mais ce déterminisme conduit aussi à penser que « toute tentative d’adaptation sur place serait vouée à l’échec » et que « la recherche d’une terre d’asile » serait la seule solution possible. Les dimensions politiques, culturelles et sociales qui influent sur la vulnérabilité et la résilience d’une communauté sont évincées. Evidemment, cette lecture est encouragée par les dirigeants du Tuvalu eux-mêmes, qui y voient une opportunité pour mobiliser l’attention internationale, imposer leur voix lors des négociations internationales et obtenir des fonds pour l’adaptation et le développement durable. Le Tuvalu n’intéresse l’Occident que pour sa mort annoncée, « preuve tangible de la réalité du changement climatique ». Une attitude que François Gemenne qualifie de profondément « auto-centriste ».
Pour les tuvaluans, la situation est bien loin d’être envisagée de manière aussi dramatique. D’une part, parce que « la migration est une caractéristique essentielle du style de vie polynésien, et dans de nombreux cas une routine sociale ». De plus, deux réinstallations permanentes ont déjà eu lieu en 1983 et 1989, pour des raisons démographiques, bien avant que n’apparaissent les menaces liées au changement climatique. D’autre part, l’attachement à la terre des habitants demeure fort et beaucoup « expriment une grande confiance dans les stratégies d’adaptation qui pourront être mises en place ». Même parmi ceux, peu nombreux, qui envisagent de migrer ou ont migré en Nouvelle-Zélande, « très rares sont ceux qui l’envisagent comme une contrainte inéluctable ». Enfin, dans tous les cas les facteurs environnementaux se mêlent aux facteurs économiques et sociaux pour justifier la migration.
À travers ces observations sur les tuvaluans, c’est tout notre processus de catégorisation des migrants – en fonction de causes migratoires déterministes – qui doit être interrogé. Ainsi, la qualification de « migrant environnemental », bien plus adapté au vécu des populations, ne préjuge pas de la possibilité de qualifier un individu de « réfugié » lorsqu’il devient victime d’un conflit, même encouragé ou aggravé par le changement climatique. Pourtant, lors des débats sur le terme le plus approprié à utiliser, l’un semble toujours exclure les autres.
À la recherche de politiques adaptées en fonction de scénarios de migration
Distinguer les migrants environnementaux, non en fonction de causes, mais en fonction des scénarios déjà existants – et donc les intégrer dans les catégories déjà existantes de « réfugié », « déplacé » et « migrant » – présente le double avantage d’orienter la réflexion quant aux outils juridiques à employer pour encadrer ce phénomène, et aux politiques possibles pour tenter d’y remédier.
Une étude de 2011 du Parlement européen intitulée « Climate refugees ». Legal and policy responses to environmentally induced migration distingue plusieurs « natures de mouvement » : déplacements temporaires forcés à l’intérieur ou en dehors de l’État (événements climatiques extrêmes ponctuels) ; déplacements permanents forcés à l’intérieur ou en dehors de l’État (catastrophes naturelles trop fréquentes ou sans retour possible ou dégradations majeures de l’environnement) ; déplacements volontaires, temporaire ou permanents, à l’intérieur ou en dehors de l’État (dégradations mineures de l‘environnement ou catastrophes naturelles sans volonté de retour).
À chacun de ces scénarii migratoires, l’étude du Parlement européen propose des politiques adaptées en réponse. Ainsi, pour les migrations forcées temporaires, elle propose un statut de protection humanitaire international adéquat ou un statut de protection interne propre aux déplacés environnementaux. Pour les déplacements permanents forcés, la réinstallation ailleurs sur le territoire de l’État ou à l’étranger sont à privilégier. Pour les déplacements volontaires, quelle que soit leur durée, les protections habituelles de migrants s’appliqueraient normalement.
Quelques exemples concrets d’établir une protection juridique effective
La mise en œuvre de ces politiques nécessite pour partie des outils juridiques adaptés. Tout d’abord, il convient de rappeler qu’en tant qu’êtres humains, les migrants environnementaux sont protégés par le droit international des droits fondamentaux. En tant que personnes affectées par les changements environnementaux, ils sont également concernés par d’autres droits internationaux plus spécifiques et en pleine évolution, comme le droit de la responsabilité environnementale, le droit international du climat (Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques) ou le droit de la gestion des catastrophes naturelles. Ce fait vient contredire l’expression de « vide juridique » parfois employée, qui est sans doute trop forte.
Il est vrai cependant que la protection apportée par ces instruments est faible en raison du caractère non-contraignant du droit international. Elle est aussi éclatée entre différents instruments juridiques et, dans une large mesure, non-adaptée spécifiquement aux migrations incitées ou provoquées par le changement climatique.
C’est pourquoi, vers la fin des années 2000, certains auteurs ont proposé de rédiger une convention multilatérale qui aurait vocation à être ratifiée par tous les États. Cette convention était censée répondre aux lacunes de la gouvernance internationale en matière de protection des migrants environnementaux. Il a notamment été proposé à cette occasion d’ajouter un protocole additionnel à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ou à la Convention de Genève, afin de reconnaître un statut de « réfugié environnemental ».
Toutefois, dans ce dernier cas, outre les difficultés juridiques déjà soulevées, un consensus tend à se dégager autour de la nature inappropriée, voire risquée, de cette proposition. En effet, une renégociation de la Convention de Genève, autant que l’ajout d’un protocole additionnel, pourrait aboutir à une diminution de la protection effective accordée aux réfugiés en général : devant la multiplication du nombre de personnes pouvant bénéficier du statut de réfugié, les États exigeraient sans nul doute des conditions d’octroi du statut plus strict. Cela serait préjudiciable autant aux réfugiés selon la définition actuelle qu’aux potentiels réfugiés environnementaux. De plus, l’octroi d’un statut de réfugié, adressé par définition aux migrants internationaux, ne permettrait pas de protéger les déplacés environnementaux, qui constituent pourtant la majorité des victimes du changement climatique.
Par ailleurs, on peut douter qu’une convention multilatérale à vocation universelle soit adoptée dans un avenir proche par une majorité des États de la planète, quand on connaît les difficultés inhérentes à la recherche d’un consensus global dans n’importe quel domaine avec autant de protagonistes.
Face à ces difficultés, des conventions sur les migrations environnementales à l’échelle régionale, voire nationale (accords bilatéraux) peuvent apparaître comme une solution à la fois plus réaliste (moins de protagonistes donc des négociations moins longues et difficiles) et plus efficace (les conséquences du changement climatique diffèrent d’une région à l’autre).
La Convention de l’union africaine sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées en Afrique, ou Convention de Kampala, constitue l’exemple le plus abouti d’une telle protection régionale. Adoptée le 22 octobre 2009 dans le cadre de l’Union Africaine (UA), et entrée en vigueur le 6 décembre 2012, la Convention de Kampala est le premier traité international adopté à l’échelle de tout un continent sur la protection et l’assistance aux personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays. Cet instrument possède deux particularités remarquables : il s’agit d’un instrument juridique contraignant (contrairement aux accords régionaux et internationaux classiques en la matière), qui impose aux États africains d’assister les personnes déplacées du fait d’une catastrophe naturelle (ou d’autres événements provoqués par l’homme comme un conflit armé). Cependant, seuls les déplacés sont concernés par cette convention. L’entraide entre États signataires dans la gestion u phénomène doit permettre d’éviter les flux migratoires internationaux.
De son côté, l’Europe apparaît en retard par rapport à l’Afrique. Suite à l’adoption, lors d’une conférence internationale de diplomates et chercheurs à Oslo en 2011, de dix principes « pour répondre à certains défis urgents et complexes provoqués par les déplacements de population liés au changement climatique et à d’autres risques environnementaux », la Norvège et la Suisse ont décidé de lancer, à Genève en 2012, l’Initiative Nansen. La Commission européenne et l’Allemagne sont par la suite devenus de gros contributeurs. Il s’agit d’un processus consultatif intergouvernemental de trois ans (2012-2015) qui a pour objectif de dégager un consensus entre État intéressés sur la meilleure manière de répondre aux effets migratoires des « catastrophes naturelles lentes et soudaines ». Il vise également à sensibiliser l’opinion publique. Cependant, cette Initiative se limite aux seules migrations internationales, laissant dans l’ombre les déplacés internes, à l’inverse de la Convention de Kampala. Les premiers résultats seront discutés lors d’une consultation intergouvernementale globale à Genève les 12-13 octobre prochain, ce qui devrait aboutir à l’élaboration de principes directeurs communs.
Enfin, quelques pratiques nationales isolées offrent des pistes de réflexion originales pour une protection juridique des migrants environnementaux. En Norvège, Suède et Finlande, une protection subsidiaire est offerte aux individus qui se trouvent dans l’impossibilité de retourner dans leur pays d’origine en raison d’une catastrophe environnementale. Au Danemark, cette protection est restreinte aux seules femmes et familles avec enfants en bas âge en provenance de zones où les conditions de vie sont considérées comme extrêmement difficiles. Toutefois, ces législations paraissent peu utilisées.
Les États-Unis ont adopté une approche par la négative : en 1990, le pays a adopté un « statut de protection temporaire » qui s’applique lorsqu’un État est dans l’incapacité de protéger ses ressortissants suite à un évènement météorologique extrêmes qui vient perturber « de manière substantielle mais temporaire » les conditions de vie dans cet État. Ce statut n’autorise pas l’entrée de nouveaux migrants, mais les ressortissants de cet État tiers présents sur le territoire américain, qu’ils soient documentés ou non, ne peuvent plus être expulsé vers leur État d’origine jusqu’à ce que la situation soit considérée comme rétablie. En pratique, cette possibilité est fréquemment admise. Des décisions ont ainsi été prises en faveur de ressortissants du Honduras, du Nicaragua, d’Haïti, du Salvador, de la Somalie, du Soudan du Sud et plus récemment de la Syrie.
Certains pays ont aussi mis en place des politiques de facilitation des migrations économiques, le plus souvent sous la forme de programmes de migrations temporaires de travailleurs, à l’attention d’État affectés par des dégradations de l’environnement. La Nouvelle-Zélande a ainsi signé avec le Tuvalu un programme de migration saisonnière dans les secteurs agricoles et horticoles, ainsi qu’un programme d’immigration par quotas qui impose de disposer d’une offre d’emploi sur place.
Autre exemple : au cours des dernières années, l’Espagne a autorisé un certain nombre de travailleurs colombiens venant de régions affectées par des catastrophes naturelles à travailler temporairement sur son territoire. Ce programme pilote de migration temporaire permet aux travailleurs de suivre une formation sur place, et encourage des transferts de fond pour aider à la reconstruction et au développement local. L’idée est de diminuer temporairement la pression sur un environnement endommagé afin de contribuer à sa résilience.
On a tendance à considérer les migrations comme une conséquence négative du changement climatique qu’il faudrait éviter à tout prix. Pourtant, il est possible que les migrations temporaires constituent plutôt une solution afin d’améliorer la résilience des populations, de régénérer les écosystèmes et de limiter le nombre de migrations permanentes. Les revenus issus de migrations temporaires de travail permettent de maintenir les familles dans leur pays d’origine malgré des conditions de vie très contraignantes. Des voix discordantes s’élèvent cependant contre ces migrations de travailleurs, qui accusent la perte de main-d’œuvre qui en résulte pour le pays d’origine de ralentir le développement du pays d’origine.
Proposition de résolution du Parlement européen du 28 septembre 2015 : vers un statut européen de protection des réfugiés climatiques ?
Au niveau de l’Union européenne, la résolution du Parlement européen du 14 octobre 2015 Vers un accord international sur le climat à Paris, présente la position officielle du Parlement, qui sera défendue lors de la COP21 à Paris du 30 novembre au 11 décembre (soit en tant que membre à part entière, soit en tant que partie prenante de la délégation de l’Union européenne, cette dernière possibilité étant toujours en cours de négociation au sein des institutions de l’Union). Dans cette résolution, le Parlement « demande que la problématique des réfugiés climatiques et sa gravité… soit prises au sérieux ». De plus, il y « déplore que le statut de réfugié climatique ne soit pas encore reconnu ».
Aux fins de combler ce « vide juridique », le député Aldo Patriciello (Italie, PPE) a déposé le 28 septembre 2015 une proposition de résolution invitant la Commission « à proposer des critères définissant le statut de réfugié climatique ». Cette proposition de résolution a été déposée conformément à l’article 133 du Règlement du Parlement européen de juillet 2014, qui permet à « tout député de déposer une proposition de résolution portant sur un sujet qui entre dans le cadre des activités de l’Union européenne ».
La commission compétente du Parlement, ici la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI), pourra ensuite décider d’élaborer un rapport d’initiative. Celui-ci, reprenant la proposition de résolution, devra être voté en séance plénière par la majorité des membres du Parlement. Un vote positif en faveur du rapport d’initiative résultera alors en l’adoption d’une résolution par le Parlement européen enjoignant à la Commission de lui soumettre, conformément à l’article 225 du Traitement sur le Fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) relatif au droit d’initiative du Parlement européen, une proposition d’un acte législatif approprié. On parle couramment de « l’initiative de l’initiative ».
Ainsi, si la proposition de résolution d’Aldo Patriciello correspond à l’actualité, il ne s’agit encore que des balbutiements d’une future règlementation européenne de protection des « réfugiés climatiques ». Sur la base de cette proposition de résolution, aucun acte législatif ne sera adopté avant plusieurs mois, voire plusieurs années.
Conclusion : « réfugiés climatiques » ou l’arbre qui cache la forêt
Tout l’enjeu de la définition du changement climatique et de la manière de l’aborder, qui se joue actuellement dans la préparation de la COP21, tient en ce qu’il détermine ensuite la manière d’envisager et de répondre aux migrations qui en résulte.
De plus, un discours trop fataliste pourrait se transformer en prophétie auto-réalisatrice : à envisager les migrations comme conséquences inéluctables et indésirables du changement climatique, il est plus que probable que celles-ci vont se multiplier, alors que d’autres options pourraient être envisagées afin de surmonter le défi climatique au niveau mondial.
Si la création d’un statut de « réfugié climatique » part d’un sentiment humain louable, il n’est pas certain que cette approche soit d’une grande pertinence, ni d’une réelle utilité pour les premiers concernés. Le changement climatique étant multiforme, il est nécessaire d’adapter les réponses en fonction des scenarii de migration.
Notre propension à pencher pour le statut de « réfugié climatique » ne serait-elle pas encouragée par une perception souvent négative du terme et de la condition de « migrant » ? Il est devenu courant en effet, dans les journaux et les discours politiques, que le terme de « migrant international » désigne exclusivement un « migrant économique », expression synonyme d’illégitimité et d’abus. Mais un individu qui se sacrifie pour sa famille, en partant des mois ou des années loin de chez lui, dans l’espoir de garantir une vie décente et un avenir meilleur à ses enfants, et ce parce qu’il ne possède aucune autre solution localement, est-il réellement illégitime dans sa démarche ?
Réhabiliter le terme de « migrant » pourrait permettre de reconnaître plus de droits à ceux-ci, y compris dans le cas particulier des migrations induites par le changement climatique. Plus qu’un statut juridique spécifique associé à une énumération de droits, on pourrait imaginer des accords régionaux facilitant la réinstallation des migrants environnementaux. Car plus qu’un statut de protection, la vraie question réside certainement dans les moyens d’action pour répondre à ces situations d’urgence, et les prévenir dans la mesure du possible.
Il pourrait s’agir, par exemple, d’élargir le mandat du Haut-Commissariat des Nations unies (UNHCR) pour les réfugiés. Dans les faits, celui-ci appui déjà les autorités dans les pays touchés par des catastrophes où il est bien établi. Ainsi, sur 58 situations de catastrophes naturelles étudiées par l’UNHCR en 2005-2010, il s’est avéré que le Haut-Commissariat était intervenu dans 18 d’entre elles.
Les politiques d’aide au développement durable, incluant des mécanismes d’adaptation, ou la mise en place d’un réseau mondial de surveillance et d’alerte précoce, pourraient permettre de prévenir en partie ces situations humanitaires intolérables.
Si on souhaite réellement réparer « l’injustice climatique », qui veut que les populations les plus pauvres et les plus vulnérables subissent les conséquences du développement économique accéléré des pays industrialisé, la définition d’un statut de « réfugié climatique » venant s’appliquer a posteriori ne suffira pas.
Lauriane Lizé-Galabbé
Pour en savoir plus
La source principale de cet article a été le livre de Christel Cournil et Benoît Mayer, intitulé « Les migrations environnementales », Presses de Sciences Po, Bibliothèque du citoyen (2014).
Pour consulter l’étude de François Gemenne intitulée « Tuvalu, un laboratoire du changement climatique ? Une étude empirique de la théorie des « canaris dans la mine » » publiée dans la Revue Tiers Monde (2010)
http://www.geographie.ens.fr/IMG/Tuvalu-Gemenne.pdf (FR)
Pour consulter l’étude du Parlement européen intitulée « « Climate refugees ». Legal and policy responses to environmentally induced migration » (2011)
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2011/462422/IPOL-LIBE_ET%282011%29462422_EN.pdf (EN)
Pour en savoir plus sur l’Initiative Nansen et la Convention de Kampala, consulter la Box n°5-2 (p.54) et la Box N°7-7 (p.64) du résumé de l’ouvrage du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, intitulé « Les réfugiés dans le monde. En quête de solidarité » (2012)
http://www.unhcr.be/fileadmin/user_upload/pdf_documents/2012-05_SOWR_SUM_FRA2.pdf (FR)
http://www.unhcr.org/4fc5ceca9.html (EN)
Pour consulter la Convention de Kampala de l’Union Africaine (22 octobre 2009)
http://www.refworld.org/pdfid/4ae825fb2.pdf (FR)
Pour accéder au site officiel de l’Initiative de Nansen
http://www.nanseninitiative.org (EN)
Pour consulter la proposition de résolution du Parlement européen sur le statut de réfugié climatique (FR, EN)
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=MOTION&reference=B8-2015-0992&format=XML&language=FR
Pour consulter la résolution du Parlement européen du 14 octobre 2015 Vers un nouvel accord international sur le climat à Paris
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2015-0359&format=XML&language=FR (FR)
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2015-0359+0+DOC+XML+V0//EN (EN)
Pour consulter la proposition de résolution sur le statut de réfugié climatique déposée par le député Aldo Patriciello conformément à l’article 133 du Règlement
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=MOTION&reference=B8-2015-0992&format=XML&language=FR (FR)
http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+MOTION+B8-2015-0992+0+DOC+XML+V0//EN (EN)
Pour en savoir plus sur la procédure d’initiative du Parlement européen en vertu de l’article 225 TFUE
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/fr/20150201PVL00004/Pouvoir-l%C3%A9gislatif (FR) (onglet « Procédure d’initative »)
http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/en/20150201PVL00004/Legislative-powers (EN) (tab « Legislative initiative »)
[i] B. S. Chimni, “The Birth of a « Discipline »: From Refugee to Forced Migration Studies”, Journal of Refugee Studies, 22 (1), 2009, p. 20.
[ii] François Gemenne, « Tuvalu, un laboratoire du changement climatique ? Une étude empirique de la théorie des « canaris dans la mine » », Revue Tiers Monde, 2010.
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